LLAMANOS
¿Es posible someter la adquisición de la nacionalidad de un Estado miembro de la UE a una contraprestación puramente económica, relacionada con inversiones o transacciones comerciales realizadas por el ciudadano extranjero?
¿Puede concederse la nacionalidad a cambio de dinero?
La adquisición o pérdida de la ciudadanía, como se sabe, constituye una materia reservada al legislador interno, pero la peculiaridad del caso puesto en marcha por el gobierno maltés llegó a un duro enfrentamiento ante el Tribunal de Justicia de Unión Europea, que ha declarado, a petición de la propia Comisión Europea, ser el conjunto de normas aprobada por el gobierno maltés contrario a los principios fundamentales de la Unión.
Mientras otros Estados europeos, que a diario se enfrentan a grandes flujos migratorios, debaten sobre los mecanismos tradicionales de entrada (véase el caso italiano, que remite a un referéndum popular la posible reducción del plazo necesario -10 a 5 años- para la adquisición de la ciudadanía italiana, tal como previsto por el artículo 9 L. N° 91/1992), el Estado de Malta adoptó hace años una peculiar solución plutocrática.
En detalle, la Ley de ciudadanía maltesa se modificó en julio de 2020 [Maltese Citizenship by Naturalisation for Exceptional Services by Direct Investment -Ciudadanía Maltesa por Naturalización por Servicios Excepcionales por Inversión Directa, basado en el artículo 10, apartado 9, de la Maltese Citizenship Act -Chapter 188 of the Laws of Malta, Ley de Ciudadanía Maltesa (capítulo 188 de las Leyes de Malta), en su versión modificada por la Maltese Citizenship of 2020 -Ley de Segunda Modificación de la Ley de Ciudadanía Maltesa-, y en el Granting of citizenship for Exceptional Services Regulations, 2020 (Subsidiary Legislation 188.06 of the Laws of Malta – Reglamento de 2020 relativo a la Concesión de la Ciudadanía por Servicios Excepcionales), que ofrece la naturalización, pese a la falta de un vínculo efectivo entre los solicitantes y el país, a cambio de pagos o de inversiones predeterminados].
Por efecto del apartado 3 del artículo 15, las letras a), b) y d) del apartado 1 del artículo 16 y el apartado 7 del artículo 16 del Reglamento 2020, así como del Primer Anexo de dicho Reglamento, los inversores extranjeros pueden solicitar la naturalización por servicios excepcionales mediante inversión directa, si cumplen o se comprometen a cumplir las siguientes condiciones:
-pagar al Gobierno maltés una contribución de 600.000,00 Euros o de 750.000,00 Euros, de los cuales 10.000,00 Euros deberán abonarse, en concepto de depósito no reembolsable, con la presentación de las solicitudes de residencia o del formulario de admisibilidad; el resto se devengará tras la aprobación en principio de la solicitud de naturalización;
– adquirir y ser titular de un bien inmueble residencial en Malta de un valor mínimo de 700.000,00 Euros o alquilar un bien inmueble residencial en Malta por una renta anual mínima de 16.000,00 Euros (por un período mínimo de cinco años);
– realizar una donación como mínimo de 10.000,00 Euros a favor de una organización o sociedad no gubernamental filantrópica, cultural, deportiva, científica, artística o de protección del bienestar animal registrada o reconocida de otro modo por las autoridades.
– haber residido en Malta durante un período de treinta y seis meses (en cuyo caso el pago ascenderá a 600 000 euros), que podrá reducirse a un mínimo de doce meses, siempre que se realice una inversión directa excepcional (en cuyo caso el pago ascenderá a 750 000 euros);
– haber superado una evaluación de admisibilidad por parte de las autoridades y haber sido autorizado a presentar una solicitud de naturalización de conformidad con lo previsto en el artículo 10 del referido Reglamento.
Tras la aprobación de la última enmienda, la Comisión Europea, que ya tenía dudas sobre el texto aprobado en 2014, envió un escrito de requerimiento a la República de Malta, reiterando su preocupación por la incompatibilidad con el artículo 20 del TFUE, y el artículo 4, apartado 3, del TUE, de un programa de ciudadanía relacionado con la inversión extranjera.
La República de Malta respondió sobre este punto señalando, en primer lugar, que la competencia de los Estados miembros en materia de nacionalidad debe ejercerse respetando el Derecho de la Unión, que sólo se vulneraría cuando la política de naturalización de un Estado miembro suponga, de forma general y sistemática, una violación grave de los valores y objetivos de la Unión Europea, pero sin perjuicio de la obligación de respetar la identidad nacional de los Estados miembros, ya que la facultad de conceder la nacionalidad constituye el núcleo mismo de la soberanía nacional. Esta obligación, en opinión del Estado maltés, es precisamente vulnerada por el comportamiento de la Comisión, ya que tendría una repercusión inmediata en los marcos normativos que regulan la ciudadanía, cuya competencia corresponde exclusivamente al Estado miembro. Además, añade el Estado maltés, el Derecho de la Unión Europea no impondría a los Estados la obligación de exigir una «conexión efectiva previa» a efectos de la
ciudadanía, ya que no se derivaría de los Tratados ni del Derecho internacional. Por último, señala el gobierno maltés que el programa de ciudadanía por inversión constituye un programa legítimo y eficaz, sujeto a estrictos mecanismos de control y que no puede afectar los objetivos de la Unión.
Tras analizar las respetivas defensas, el Tribunal de Justicia llega a una solución contraria a la postura adoptada por el Estado maltés. En específico, el TJUE considera cómo este último, mediante la introducción de este programa de monetización de la ciudadanía maltesa y, por extensión, de la ciudadanía europea, ha vulnerado el Derecho de la Unión Europea porque, si bien es cierto que cada Estado miembro es libre de fijar los requisitos para adquirir la ciudadanía, al mismo tiempo, esta libertad debe ejercerse respetando el Derecho de la UE y, por último, no existe ninguna excepción a esta obligación que pueda encontrarse en los Tratados, tal como afirmado por el gobierno de Malta. Además, señala el Tribunal de Justicia, que la ciudadanía europea, como estatuto que se confiere automáticamente al adquirir la nacionalidad de uno de los Estados miembros, garantiza una serie de derechos dentro del espacio común que, sin embargo, se basa en dos principios, es decir la confianza mutua entre los Estados miembros y el reconocimiento mutuo de las decisiones nacionales. En definitiva, la ciudadanía europea es expresión de los principios de cooperación leal y solidaridad entre los Estados, que a su vez son fuente de ciertas obligaciones, entre ellas la de abstenerse de aplicar medidas que pongan en peligro los objetivos comunes de la Unión y sus Estados miembros.
Concluye el TJUE como, la norma introducida por la República de Malta en el año 2020, no cumple con el requisito imprescindible del «vínculo real» entre el extranjero y el país miembro, no permite averiguar el vínculo de solidaridad y lealtad necesario entre el Estado y sus ciudadanos, y por último garantizar la confianza mutua entre los países de la Unión, constituyendo una violación del principio de cooperación leal.
En resumen, la nacionalidad no puede ser objeto de un mero acuerdo comercial, ya que se trata de la suma de valores morales y humanos, no evaluables económicamente y, sobre todo, sólo puede adquirirse por efecto de un nexo real establecido en el Estado de adopción (Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sentencia nº C-181/23, de 29 de abril de 2025).
Abogado italiano que habla español – Francesco Noto