Inammissibilità nel giudizio amministrativo dell’appello cumulativo avverso più sentenze

Sulla pretesa inammissibilità dell’appello cumulativo nel processo amministrativo

di

Aniello Cerreto

(Presidente di sezione onorario del Consiglio di Stato)

Pubblicato sul sito il 13 gennaio 2012

1.Le due sentenze del Consiglio di Stato oggetto di esame; 2.La massima di diritto romano ed il c.p.c. del 1865; 3.Il codice di procedura civile del 1940 e successive modificazioni: orientamenti oscillanti della Corte  di Cassazione; 4.Presa di posizione della Cassazione a sezioni unite; 5.Auspicio per un riesame della problematica da parte del Consiglio di Stato.

1.Le due sentenze del Consiglio di Stato oggetto di esame.

Il Consiglio di Stato si è recentemente pronunciato in due occasioni sul problema dell’appellabilità con unico atto di due o più sentenze di primo grado ed è pervenuto alla conclusione dell’inammissibilità dell’appello cumulativo, per il semplice fatto che erano state impugnate due sentenze distinte senza valutare in alcun modo l’identità o meno delle parti e del contenuto della controversia[1]

L’inammissibilità è stata desunta dal principio secondo cui spetterebbe solo al giudice di appello il potere discrezionale di riunire i ricorsi connessi avverso più sentenze di primo grado in funzione dell’economicità e della speditezza dei giudizi e al fine di prevenire la possibilità di contrasto tra i giudicati, mentre l’iniziativa delle parti di un appello unico avverso più sentenze verrebbe a sottrarre al giudice il governo dei giudizi e porrebbe le premesse per la creazione di situazioni processuali confuse o inestricabili. Tale tesi è stata corroborata con il richiamo di disposizioni del vigente codice di procedura civile e  del Codice del processo amministrativo, approvato con decreto legislativo 2 luglio 2010 n.104[2] .

2.La massima di diritto romano ed il c.p.c. del 1865.

Si Tratta di “vexata quaestio” che affonda le sue radici nel processo di diritto romano, che è sintetizzata nella seguente massima:”ubi duplex fertur sententia, ibi duplex appellatio est necessaria”[3].

Da questa massima il c.p.c. del 1865 si discostò espressamente in due ipotesi: istanza di revocazione con un solo atto di due o più sentenze pronunciate nello stesso giudizio (art.500) e ricorso per cassazione con un solo atto avverso più sentenze pronunciate nello stesso giudizio (art.521, ultimo comma che richiama le disposizioni dell’art. 500).

Autorevole dottrina dell’epoca ritenne di poter ammettere anche l’appellabilità con un unico atto di due o più sentenze tra loro connesse in virtù del principio di libertà delle forme, salvo il potere del giudice di appello di ordinare la separazione delle cause per le quali fossero insussistenti i presupposti per una trattazione unitaria della controversia[4]

3.Il codice di procedura civile del 1940 e successive modificazioni: orientamenti oscillanti della Corte  di Cassazione.

La problematica si è riproposta anche con il codice di procedura civile del 1940 il quale, innovando rispetto all’art. 481 c.p.c. del 1865 che ammetteva l’impugnazione immediata di qualsiasi sentenza di primo grado salvo quelle dichiarate inappellabili dalla legge, aveva introdotto originariamente la disposizione di cui all’art. 339, 2° comma[5], in base alla quale “le sentenze parziali possono essere impugnate soltanto insieme alla sentenza definitiva“. Per cui la Corte  Cassazione aveva immediatamente ritenuto ammissibile l’impugnazione cumulativa della sentenza parziale insieme alla sentenza definitiva[6]

Ma poi la Cortedi Cassazione, sia pur con alcune incertezze, si era  prevalentemente orientata ad escludere l’ammissibilità dell’impugnazione con unico atto di più sentenze emesse in procedimenti formalmente e sostanzialmente distinti[7]  L’inammissibilità non rappresenterebbe, tuttavia, un principio assoluto, dovendosi tener conto dei casi di impugnativa cumulativa espressamente previsti dalla legge  e di limitate eccezioni, che secondo un indirizzo più rigoroso, si risolverebbero nell’esistenza di una unitarietà del rapporto processuale. Ciò significherebbe ammettere l’impugnazione cumulativa allorchè si tratti di sentenze pronunciate tra le stesse parti e nell’ambito di un unico procedimento, sia pure in diverse fasi e gradi, come nel caso di sentenza e relativa ordinanza di correzione[8]; di sentenza non definitiva oggetto di riserva di impugnazione e di successiva sentenza definitiva; della sentenza revocanda e di quella conclusiva del giudizio di revocazione; della sentenza di rinvio e di quella di rigetto della istanza di revocazione, allorché le due impugnazioni siano rivolte contro capi identici o almeno connessi delle due pronunzie; di sentenze di grado diverso pronunciate nella medesima causa che investano l’una il merito e l’altra una questione pregiudiziale.

La ragione di detta inammissibilità consisterebbe nel fatto che fuori di detti casi non rientra nei poteri della parte dar luogo inizialmente ad un unico giudizio in sede di impugnazione con sovvertimento dell’ordinario corso dei giudizi, ed il giudice  non ha il potere di disporre la separazione dei giudizi illegittimamente riuniti[9].

Ma accanto all’indirizzo esegetico di carattere restrittivo sopra descritto, si è venuto formando anche un orientamento che si potrebbe definire più “aperto” cui ha contribuito un consistente numero di pronunce, soprattutto in materia tributaria.

E’ stato inizialmente osservato che, applicandosi ai sensi dell’art. 359 c.p.c. al giudizio di appello le norme del processo di primo grado se non incompatibili, il rapporto di connessione tra le sentenze consentirebbe alle parti di promuovere un’unica impugnazione , salva la facoltà del giudice di appello di separare le cause ai sensi dell’art. 103, 2° comma, c.p.c.[10]

Inoltre, è stato precisato che in presenza di un’impugnazione cumulativa inammissibile va valutato, in applicazione del principio di conservazione degli atti, l’unico ricorso che possa ritenersi ammissibile[11].

Si è gradualmente pervenuto ad una decisa individuazione degli elementi necessari per l’impugnazione cumulativa, consistenti essenzialmente nella identità delle parti e delle questioni trattate nelle sentenze impugnate cumulativamente, nella espressa indicazione delle più sentenze impugnate nell’unico atto di impugnazione cumulativa e nella manifestazione non equivoca della volontà di impugnarle tutte[12].

Peraltro, altre  decisioni della Suprema Corte che sembrerebbero voler escludere l’ammissibilità dell’impugnazione cumulativa, in effetti confermano “a contrario” la posizione sopra espressa, in quanto l’inammissibilità viene dichiarata avendo cura di precisare che le sentenze contestate riguardano parti diverse[13] o distinte controversie[14] venendo, quindi, a mancare l’elemento dell’identità delle  parti e/o delle questioni trattate.

Per cui, se si valuta attentamente il complesso panorama di eccezioni alla regola generale dell’inammissibilità dell’impugnazione cumulativa, appare evidente come la casistica ruoti sostanzialmente intorno alla circostanza che tra le due (o più) controversie decise con una pluralità di sentenze (cumulativamente impugnate) sussistano (soprattutto con riferimento all’identità dei soggetti coinvolti e delle questioni trattate) ragioni di connessione tali che ne avrebbero giustificato la trattazione unitaria fin dall’inizio.

4.Presa di posizione della Cassazione a sezioni unite.

Nel 2009 è stata specificamente portata all’attenzione delle Sezioni unite della Corte di Cassazione l’ammissibilità dell’unico ricorso proposto contro quattro sentenze riguardanti le stesse parti e la stessa controversia sia pure per diverse annualità di ICI[15].

La suprema Corte, dopo aver preso atto della presenza di un triplice  indirizzo giurisprudenziale in materia di impugnazione cumulativa (inammissibilità salvo l’esistenza di numerose  eccezioni  di cui alcune pacifiche; ammissibilità o inammissibilità in ipotesi di sentenze diverse emesse tra le stesse parti e sulla base della medesima ratio ma in procedimenti formalmente distinti) è pervenuta per quanto concerne il presupposto dell’identità della controversia all’enunciazione del seguente principio di diritto:

“In aggiunta alle ragioni di economia processuale che sorreggono la (pacifica) ammissibilità del ricorso uno actu avverso più sentenze emesse nel medesimo procedimento, l’impugnazione cumulativa va ammessa anche nel caso in cui i diversi procedimenti non solo attengono al medesimo rapporto giuridico di imposta, pur riguardando situazioni giuridiche formalmente distinte in quanto si riferiscono a diverse annualità, ma soprattutto dipendono per intero dalla soluzione (che è uguale in tutte le sentenze) di una identica questione di diritto comune a tutte le cause ed in ipotesi suscettibile -secondo la stessa giurisprudenza di legittimità (Sezioni unite n.1391 del 2006).- di dare vita ad un giudicato rilevabile d’ufficio in tutte le cause relative al medesimo rapporto di imposta, fermi restando gli eventuali obblighi tributari del ricorrente in relazione al numero di sentenze impugnate”.

Quest’ultimo orientamento delle Cassazione a sezioni unite è stato successivamente confermato, atteso che nel richiamare espressamente il principio di cui alla sentenza n, 3692/2009 l’impugnazione cumulativa è stata esclusa in un primo caso in cui le parti delle sentenze erano diverse[16] e ed in un secondo caso in cui la struttura argomentativa di ciascuna sentenza era differente[17].

Auspicio per un riesame della problematica da parte del Consiglio di Stato.

La ritenuta inammissibilità in linea di principio dell’appello cumulativo nel processo amministrativo potrebbe essere rimeditata dal Consiglio di Stato in quanto non trova ormai corrispondenza nell’orientamento attuale della Corte di Cassazione, che richiede un’attenta valutazione della controversia al fine di stabilire la presenza o meno dei presupposti necessari per un’impugnazione cumulativa delle due o più sentenze contestate.

D’altra parte le norme del c.p.c. debbono trovare applicazione anche nel processo amministrativo in quanto espressione di principi generali[18], in cui rientra certamente l’esigenza di concentrazione delle impugnazioni attuata mediante l’appello cumulativo di più sentenze intercorrenti tra le stesse parti e relative alla medesima controversia.

Tanto più che recentemente l’impugnazione cumulativa è stata ammessa anche dalla  Corte di Cassazione in sede penale[19] e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana[20].

Né sembrano esservi ostacoli nella normativa del Codice del processo amministrativo in quanto:

-si ispira al principio della concentrazione del giudizio davanti allo stesso giudice[21];

-l’art. 32 consente in generale il cumulo di domande connesse, facoltà che deve ritenersi estesa anche al giudizio di appello il cui svolgimento è disciplinato secondo le stesse regole del giudizio di primo grado, salvo espresse deroghe, ai sensi del’art. 38 del Codice;

-il riferimento nell’art. 40 del Codice all’atto o provvedimento impugnato nel giudizio di primo grado ed estensibile al giudizio di appello non intende in alcun modo circoscrive l’impugnazione ad un singolo atto o provvedimento, trattandosi di espressione generica e non vincolante;

-il giudice amministrativo di appello può senz’altro procedere alla separazione delle cause in applicazione dell’art. 103, 2°, comma, c.p.c. e può pronunciare, ai sensi dell’art. 36 del Codice, sentenza parziale quando decide alcune delle questioni. Ha perciò in corso di causa il potere di scindere l’impugnazione cumulativa avanzata dalle parti, nel caso che ritenga in concreto insussistenti i presupposti per emettere un’unica sentenza.